Ozbiljni propusti u radu ADS BiH: Netransparentno zapošljavanje i odsustvo vladavine prava
Ured za reviziju institucija BiH u izvještaju o finansijskoj reviziji Agencije za državnu službu BiH za 2017. godinu upozorio je na niz ozbiljnih devijacija kada je riječ o zapošljavanju državnih službenika u institucijama BiH.
S obzirom na otkrića državnih revizora i činjenicu da se izvještaji dostavljaju Tužilaštvu BiH, za očekivati je da će nadležni pravosudni organi otvoriti predmet zbog zloupotrebe sistema javnih konkursa i propusta Agencije za državnu službu (ADS) BiH.
Međunarodna zajednica već godinama upozorava da javni sektor u BiH funkcioniše kao sponzorska mreža za stranke na vlasti i da glomazna administracija predstavlja poseban problem zbog činjenice da većina građana nije zadovoljna efikasnošću birokratskog aparata.
Državna uprava odavno je postala mjesto za "uhljebljavanje" članova porodica bh. političara, članova političkih stranka koje se nalaze na vlasti, savjetnika ministara i tako dalje. To je ujedno i razlog zbog kojeg vlasti već godinama izbjegavaju rezati granu na kojoj sjede, odnosno započeti reformu javne uprave.
Reforma javne uprave predstavlja preduslov za integraciju BiH u Evropsku uniju koja upravne kapacitete, kao i sposobnost usvajanja i provođenja osnovnih propisa Evropske unije smatra jednim od glavnih uslova za članstvo u EU.
Agencija je u svom izvještaju o radu za 2017. godinu, shodno nadležnostima propisanim Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH, navela provedene aktivnosti među kojima su i saglasnosti davane institucijama BiH na zahtjeve za interne i eksterne premještaje zaposlenika. Naime, institucije BiH su vršile interno premještanje državnih službenika na iste ili slične pozicije u toku probnog rada, što je imalo za posljedicu aktiviranje rezervnih listi iz člana 29. stav 5. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.
U navedenoj odredbi je propisano da, ukoliko se državni službenik razriješi dužnosti zbog nezadovoljavajuće ocjene tokom probnog rada od godinu dana ili iz bilo kojeg drugog zakonitog razloga, dolazi do aktiviranja rezervne liste uspješnih kandidata po prethodno provedenom javnom oglasu te se sljedeći uspješni kandidat sa rezervne liste prima u državnu službu na upražnjeno radno mjesto.
"Navedena mogućnost se u institucijama koristila na način da je vršen interni premještaj bez posebnih obrazloženja (uglavnom su kao obrazloženje navedene ukazane potrebe), sa ili bez saglasnosti (zahtjeva) državnog službenika. Institucije su zahtjeve za dobijanje saglasnosti za izvršenje tih premještaja upućivale agenciji, a agencija je za takve premještaje uglavnom davala saglasnost. Agencija je saglasnosti davala i u slučajevima kada je institucija jedno radno mjesto koje je prethodno popunjeno putem javnog oglasa popunjavala aktiviranjem rezervnih listi u dva ili tri navrata, a nakon što državnog službenika postavljenog na to radno mjesto internim premještajem rasporedi na drugo radno mjesto u vrlo kratkom roku. Navedeno je za posljedicu imalo zapošljavanje dodatna dva ili tri državna službenika, bez raspisivanja javnog oglasa, aktiviranjem rezervnih listi uspješnih kandidata", piše u izvještaju Ureda za reviziju institucija BiH.
Revizori jasno navode da navedeni slučajevi internog premještanja osoblja mogu upućivati na zaključak da su isti bili motivisani zapošljavanjem dodatnog broja državnih službenika bez raspisivanja javnog oglasa što, prema njihovom mišljenju, nije bio cilj uvođenja rezervnih listi uspješnih kandidata u Zakon o državnoj službi u institucijama BiH.
Prema dobijenim podacima od ADS BiH, kao i na osnovu prikupljenih podataka i informacija u procesu revizije, konstatovano je 18 slučajeva korištenja rezervnih listi pri zapošljavanju državnih službenika u institucijama BiH u 2017. godini.
Ministarstvo vanjskih poslova BiH uvjerljiv rekorder
Ministarstvo vanjskih poslova BiH uvjerljiv je rekoreder u internim premještajima. Tako je ova institucija u 2017. godini imala šest slučajeva korištenja rezervne liste, a u periodu januar-februar 2018. godine još četiri slučaja aktiviranja rezervnih listi zbog internih premještaja državnih službenika.
Revizori navode da je članom 30. stav 7. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH propisano da se prilikom internih premještaja i unaprjeđenja uzima u obzir ocjena rezultata rada na osnovu čega se može zaključiti da, prilikom internih premještaja, kao jedan od kriterija, postoji obaveza razmatranja ocjena rezultata rada. Prethodno je potvrdilo i Ministarstvo pravde BiH u svojima aktima tumačeći navedenu odredbu Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.
Ministarstvo pravde BiH je navelo da se prilikom rješavanja pitanja unapređenja i internih premještaja obavezno mora, pored ostalih uslova, uzeti u obzir i ocjena rada, jer prednost u ostvarivanju spomenutih prava trebaju imati državni službenici koji imaju najviše ocjene.
"Iako se, prema podacima do kojih smo došli kroz revizijski proces, može zaključiti da institucije nisu bile stvorile uslove za potpuno zakonito interno premještanje (nisu imale ocjene rezultata rada državnih službenika prije premještaja istih) i iako Agencija prati zakonitost procesa zapošljavanja u institucijama BiH i daje saglasnost na zahtjeve institucija, institucije su, na osnovu saglasnosti agencije, ipak vršile interne premještaje zaposlenih u toku probnog rada, mada te osobe uglavnom nisu imale ocjenu rezultata rada. Kako je Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH regulisano da se rezervna lista uspješnih kandidata koristi u slučaju razrješenja dužnosti državnog službenika zbog nezadovoljavajuće ocjene probnog rada ili bilo kojeg drugog zakonskog razloga, nameće se pitanje da li su interni premještaji izvršeni bez ocjene rezultata rada državnog službenika valjani drugi zakoniti razlozi za razrješenje državnog službenika", piše u izvještaju.
Konstatovano je da ADS BiH nije u dovoljnoj mjeri koristila ovlasti da razmotri i sagleda osnovanost zahtjeva za interni premještaj, tj. da, u slučaju kada ne postoji osnovani razlog za premještaj, odbije dati saglasnost po takvom zahtjevu. Agencija je samo u jednom slučaju u 2017. godini odbila dati saglasnost za interne premještaje (Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika, jer se, u konkretnom slučaju, radilo o unapređenjima državnih službenika s pozicija viših stručnih saradnika na pozicije stručnih savjetnika, za šta je trebalo provesti interni oglas).
Inače, prema članu 21. stav 6. Pravilnika o uslovima i načinu obavljanja internih konkursa, internih i eksternih premještaja državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Pravilnik) regulisano je citiramo: "Agencija će zaključkom odbiti davanje saglasnosti za interni premještaj ukoliko joj se ne dostave svi relevantni podaci potrebni za odlučivanje, kao i u slučaju ako ne postoji osnovani razlog za interni premještaj saglasno potrebama službe".
Mišljenje je ADS BiH da obrazloženje institucije o razlozima premještaja nije potrebno ukoliko se interni premještaj vrši na osnovu člana 6. Pravilnika, tj. uz saglasnost ili na zahtjev državnog službenika. Revizori ipak smatraju kako navedenu agenciju, kao instituciju koja osigurava realizaciju procesa zapošljavanja državnih službenika na zahtjev institucija, a time i zakonitost postupanja i pravilnu primjenu propisa u procesu zapošljavanja, ne oslobađa obaveze da poduzima mjere na sprečavanju uočenog nezakonitog ili neprimjerenog postupanja institucija.
"Prethodno ističemo prije svega zbog činjenice da je agencija uključena, na ovaj ili onaj način, u sve postupke koje provode institucije vezano za zapošljavanje i promjenu statusa državnih službenika te posjeduje podatke koje može koristiti za pravovremenu korekciju u postupanju institucija u ovom procesu. Shodno navednom, proizilazi da je u svim slučajevima u kojima je interni premještaj proveden po članu 7. Pravilnika, tj. kada je premještaj vršen bez saglasnosti zaposlenog, agencija imala mogućnost da u punom kapacitetu primijeni odredbe člana 21. Pravilnika", navode revizori.
Agencija je u 2017. godini, u tri slučaja, tražila dopune zahtjeva za dobijanje saglasnosti za interni premještaj (od Komisije za očuvanje nacionalnih spomenika, Ministarstva pravde BiH i Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH).
Revizori smatraju da je, iako na rukovodstvu institucija leži krajnja odgovornost za njihovo poslovanje, pa time i za proces zapošljavanja, za institucije pribavljanje saglasnosti agencije, kao najrelevantnije institucije u segmentu zapošljavanja u institucijama BiH, što obuhvata i provođenje internih premještaja i unaprjeđenja, moglo značiti određeni vid sigurnosti, odnosno potvrde da su radnje koje preduzimaju ispravne i u skladu sa Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH.
Internim premještajima funkcionerima osiguran povratak na posao nakon isteka mandata
"Važno je istaknuti i to da su institucije obavezne agenciji dostaviti izvještaje o provedenom redovnom ocjenjivanju državnih službenika. Iako, prema podacima agencije, značajan broj institucija nije dostavio izvještaj o provedenom redovnom ocjenjivanju zaposlenih, agencija je i tim institucijama davala saglasnosti za interne premještaje. S obzirom na to da je agencija davala saglasnost i za one državne službenike iz institucija koje nisu dostavile izvještaj o izvršenom ocjenjivanju, niti su dostavile ocjenu rada državnog službenika uz zahtjev za interni premještaj, postojala je mogućnost da državni službenik za kojeg je dana saglasnost za interni premještaj nije ni ocijenjen. Agencija je u nekoliko slučajeva davala saglasnosti i za interne premještaje rukovodećih državnih službenika na niže pozicije, što je bilo motivisano imenovanjima rukovodećih državnih službenika na mandatne funkcije", navode revizori.
Ured za reviziju institucija BiH naveo je i kako pravo na povratak u državnu službu poslije isteka mandata ima državni službenik, ali ne i rukovodeći državni službenik, navedenim internim premještajima stvaraju se uslovi za njihov povratak u instituciju po isteku mandata. Naglašavaju da su saglasnosti koje je davala agencija na interne premještaje općeg karaktera i u njima nije uočeno ograničenje obima datih saglasnosti.
Agencija je, osim za interne premještaje, bila uključena i u procedure u institucijama BiH gdje su osobe koje su na probnom radu putem internog oglasa unaprijeđene, nakon čega je za upražnjeno radno mjesto vršeno aktiviranje rezervne liste.
"Nakon što smo kroz revizijski proces aktuelizirali pitanja vezana za probni rad, ocjenjivanje državnih službenika i aktiviranje rezervnih listi, agencija je, početkom maja 2018. godine, uputila institucijama BiH dvije informacije. Jedna se odnosila na obaveznost ocjenjivanja državnih službenika tokom probnog rada, a druga informacija se, između ostalog, odnosila na date saglasnosti institucijama, šta one predstavljaju i slično", piše u izvještaju.
ADS BiH je u prvoj informaciji o probnom radu konstatovala da postoji upadljiv nedostatak informacija u pogledu ocjene probnog rada i iz nje proisteklog potvrđivanja postavljenja državnih službenika. U informaciji vezanoj za probni rad koju je Agencija uputila institucijama BiH navedeno je, između ostalog, da postoji obaveza probnog rada za sva postavljenja bilo po internom ili eksternom oglasu i da isti traje godinu dana.
To, praktično, znači da osoba koja je u državnoj službi radila npr. 30 godina i koja je ostvarila najviše ocjene rada internim oglasom bude unaprijeđena na višu poziciju i nakon obavljenog probnog rada od godinu dobije, kojim slučajem, nezadovoljavajuću ocjenu rada, gubi status državnog službenika, razrješava se dužnosti bez prava na otpremninu i bilo koja druga prava iz radnog odnosa.
"Navedeno tumačenje Zakona o državnoj službi u institucijama BiH u pogledu probnog rada po internom oglasu je, prema našem mišljenu, diskutabilno jer stvara pravnu nesigurnost u državnoj službi (time i moguće sudske sporove) i moglo bi demotivisati zaposlene koji su već duže angažovani u državnoj službi za napredovanje. Zakon o državnoj službi propisuje da se tek nakon dvije uzastopne negativne ocjene rada državni službenik otpušta iz državne službe, dok prethodno navodi na to da se službenik koji već duži period radi u državnoj službi, otpušta iz državne službe nakon jedne godine probnog rada nakon unapređenja, ukoliko isti bude nezadovoljavajuće ocijenjen, bez prava na otpremninu i bilo kojih drugih prava iz radnog odnosa", ističu revizori.
Netransparentno zapošljavanje i odsustvo vladavine prava
Kroz revizijski proces pojedinačnih institucija u 2017. godini uočili su slučajeve da institucije u kojima su se stekli potrebni uslovi za ocjenjivanje probnog rada državnih službenika (istekla godina dana probnog rada) nisu provele ocjenjivanje probnog rada državnih službenika pa samim tim ni potvrdu postavljenja po dobijanju zadovoljavajuće ocjene probnog rada ili razrješenja dužnosti državnog službenika usljed dobijene nezadovoljavajuće ocjene probnog rada.
"Sve navedeno ukazuje na značajne manjkavosti u primjeni Zakona o državnoj službi u institucijama BiH, a uloga agencije u tom procesu je od posebne važnosti. Posljedica nedosljednog provođenja Zakona o državnoj službi u institucijama BiH je netransparentnost u zapošljavanju, odsustvo vladavine prava, a time i smanjenjem povjerenja javnosti u proces zapošljavanja u institucijama, posebno u uslovima visokog stepena nezaposlenosti u BiH. Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH je za one učesnike koji ne primjenjuju Zakon na dosljedan i ispravan način propisao mjere, kroz prekršajne odredbe, koje trebaju osigurati njegovu dosljednu primjenu", piše u Izvještaju o finansijskoj reviziji Agencije za državnu službu za 2017. godinu.
Državni revizori dali su agenciji za državnu službu BiH sljedeću preporuku: Rukovodstvo agencije je dužno, u skladu s nadležnostima koja su data agenciji, da detaljno sagleda uočene nedostatke, analizira negativne pojave i moguće zloupotrebe u procesu zapošljavanja i, shodno tome, preduzme hitne mjere na njihovom otklanjanju, a sve u cilju preduprjeđenja daljnjih štetnih posljedica".
