Kakve promjene Ustava BiH su predložili najveći svjetski stručnjaci za demokratiju

Institucionalni nedostaci države su najvidljiviji u nemogućnosti njenog političkog sistema da omogući kompromis između lidera etničkih grupa te da u potpunosti ispune EU i druge međunarodne zahtjeve, uključujući i Evropsku konvenciju o ljudskim pravima.

Političkim vođama u BiH često nedostaje osjećaj za osnovne brige svih građana - kao što su ekonomski razvoj i Evropske integracije - te oni insistiraju na ispunjenju usko zamišljenih etničkih ciljeva, čime se održava nefunkcionalnost države. S druge strane, ovo doprinosi nestabilnosti, kao i razočarenju građana.

Ipak, usprkos ovim opasnostima, i nasuprot pesimističnim analizama koje preuveličavaju (a u nekim slučajevima čak i potiču) društvene razlike među građanima, postoji razlog da se vjeruje u mogućnosti za iznalaženje saglasnih stavova među građanima u cijeloj BiH.

Istraživanja javnog mijenja konstantno pokazuju da su građanima najvažnija ekonomska pitanja. Nezadovoljstvo trenutnom društvenom situacijom odjekuje kroz cijelo političko tijelo, kao što odjekuje i cinizam o tome da li se ta pitanja mogu riješiti kroz postojeće političke institucije. Ovo ukazuje da postoji latentno građansko tijelo koje je spremno pružiti podršku funkcionalnom i odgovornom sistemu upravljanja državom.

S tim na umu, učesnici okruglog stola smatraju da su elementi koje slijede od kritične važnosti za rješavanje pitanja demokratskog deficita i stvaranje učinkovitog sistema upravljanja državom BiH.

Reformski proces

Veoma je poželjno da proces demokratske ustavne reforme uključuje široke konsultacije i javni dijalog. U svrhu trajnosti i legitimnosti procesa, proces reformi bi trebao biti otvoren, sa širokim učešćem i podrškom građana. Mehanizmi za učešće i konsultaciju društva bi trebali biti uključeni od samog početka, počevši od traženja javnog mišljenja o ustavnim principima. Od ključne je važnosti da komisija sačinjena od domaćih eksperata (kao što je Ustavna komisija Parlamentarne skupštine) bude zadužena za izradu nacrta ustavnih prijedloga. Učešće domaćih stručnjaka je obavezno, ali vanjski savjeti i potpora bi također trebali biti dostupni.

Različita iskustva u stvaranju Ustava među članicama EU (naročito onima iz postkomunističke Evrope) nude mnoštvo primjera na koje se BiH može pozvati kod kreiranja vlastitog institucionalno-reformskog procesa. Važno je da BiH nauči što je više moguće iz lekcija drugih tranzicijskih demokratija i novih zemalja članica EU, kao i iz vlastitih prethodnih pokušaja ustavne reforme koji su pravljeni pod teškim vremenskim ograničenjima budući da je namjera bila da reforme stupe na snagu prije nadolazećih izbora.

Kreiranje funkcionalnog ustavnog odnosno modela upravljanja državom će zahtijevati dosta vremena. Stoga, da bi se održao momentum, najbolje bi bilo da proces počne na početku mandata novoizabranih vlasti. Što se duže održe postojeće blokade i narušavanje demokratije, bit će sve teže usvojiti reforme upravljanja državom koje su potrebne da bi se postigla njena funkcionalnost.

Do sada, pokušaji ustavnih reformi u BiH su bili fokusirani na ono sto je politički moguće umjesto na ono što je neophodno kako bi se ostvarili osnovni ciljevi funkcionalnosti i odgovornosti. Okvir za reforme Ustava i funkcionalnost države moraju biti u skladu sa zahtjevima za proces EU integracija, te omogućiti BiH da ostvari sve prateće obaveze članstva u EU.

Drugim riječima, reforma upravljanja državom može i trebala bi uzeti u obzir sve zahtjeve procesa pridruživanja EU. Ovo u početku može ograničiti spektar rješenja ponuđenih od strane građanskog društva ali je neophodno kako bi se ispunili zahtjevi za članstvo u EU i kako bi se otvorio politički prostor u kojem bi građani mogli aktivnije učestvovati. U isto vrijeme, usvojena rješenja treba da omoguće značajnu zaštitu kolektivnih i individualnih prava. Da bi bila trajne, reforme moraju predvidjeti buduće potrebe i probleme a ne samo služiti trenutnim domaćim i međunarodnim interesima.

Međunarodni akteri mogu služiti kao katalizatori reforme time što bi preuzeli inicijative i ponudili pozitivna ohrabrenja i za domaće elite i za građane. Što se tiče uključenja u sam proces reformi, međunarodna zajednica treba biti spremna da ponudi učešće i pomoć kad je to potrebno i kad se to zahtjeva.

Ključni sastojci reforme

Često se reforma sistema upravljanja državom previše pojednostavljuje i greškom poistovjećuje sa ustavnim reformama. U slučaju BiH, "ustavna reforma" možda nije dovoljno inkluzivan termin da obuhvati cijeli sklop mogućnosti za reformu upravljanja državom. Mnogi elementi trenutnog sistema nisu navedeni u Daytonskom sporazumu, ali proizlaze ili iz ranijih sporazuma (npr. Vašingtonski sporazum iz 1994 kojim je osnovana Federacija) ili iz zakona (Državni izborni zakon, entitetski ustavi i izborni zakoni, poslovnici, i sl).

U isto vrijeme, postoje odredbe u Daytonskom ustavu koje bi povećale funkcionalnost države, ali koje nikad nisu u potpunosti implementirane. Uz to, veliki broj novih državnih institucija, agencija i procesa je stvoreno nakon Daytonskog sporazuma (npr. Sud BiH, Visoko sudsko i tužilačko vijeće, i Ministarstvo odbrane). Oni se moraju unijeti u državni Ustav.

Ključni cilj reforme sistema uprave je omogućiti državi da efikasno služi građanima. Elementi trenutnih ustavnih odredbi koji krše međunarodne obveze, ugrožavaju financijsku održivost javnog sektora ili omogućavaju blokadu sistema odlučivanja, te tako nanose štetu svim građanima BiH, moraju biti revidirani.

Postojeće odredbe za koje je utvrđeno da krše Evropsku konvenciju o ljudskim pravima se moraju ukloniti iz Ustava da bi proces EU integracija mogao krenuti naprijed. Na primjer, BiH bi trebala usladiti svoj Ustav sa odlukom Evropskog suda za ljudska prava u slučaju izbora članova Predsjedništva BiH. Učesnici na sastanku su izrazili kvalificiranu podršku za jedinstveno simbolično BiH Predsjedništvo kao najbolju opciju koja bi zamijenila postojeće tročlano Predsjedništvo sa rotirajućim mjestom predsjedavajućeg.

Time bi se omogućio veći prenos ovlasti na Vijeće ministara BiH, sa parlamentarnim nadzorom. Kako bi jedan predsjednik prihvatljiv i reprezentativan za većinu građana, mogao bi biti biran putem alternativnog (preferencijalnog) glasanja.

Sistemski podsticaj podjela

Postojeći mehanizam podjele vlasti, čiji djelotvoran rad ovisi o dobroj volji i postizanju kompromisa sa drugim grupama, rezultirao je pretjeranim politiziranjem čak i najjednostavnijih i najpragmatičnijih političkih pitanja. Postojeći sistem, kao takav, podstiče ekstremizam i ostavlja malo mjesta za političku umjerenost. Stoga je neophodno ukloniti elemente nagrađivanja polarizacije i upotrebe straha u političke svrhe.

Takvi elementi sistema potiču takmičenje između različitih nacionalizama i tako ih čine teže pomirljivim nego što bi to inače bili. Kako bi se postigla funkcionalna demokratija, mora se stvoriti novi prostor za lokalnu društvenu i političku interakciju usmjerenu ka iznalaženju načina da se zadovolji neispunjena potreba za efikasnom vlašću.

Političke elite, kako zvanične tako i nezvanične, imaju koristi od postojećeg sistema koji ih neskromno nagrađuje (često na štetu interesa drugih građana) i štiti ih od odgovornosti. Pokroviteljstva koje dolaze sa uticajem nad raspodjelom radnih mjesta u javnome sektoru, medijima, prihodima od privatizacije, te kompanijama u javnom vlasništvu, omogućavaju elitama da održe strukture koje ih zadržavaju na vlasti. Reforma treba depolitizirati zapošljavanje u državnoj službi i smanjiti politički uticaj nad medijima i obrazovanjem.

Djelotvorni i transparentni mehanizmi neophodni su kako bi se javni resursi zaštitili od političke zloupotrebe. Institucije horizontalne odgovornosti, kao što je npr. generalna revizija, trebale bi biti ovlaštene za nadgledanje troškova na svim nivoima vlasti, te osigurati da svaka zloupotreba javnih sredstava bude pravovremeno prijavljena nadleznim organima. Također je bitno smanjiti uticaj javnog sektora nad mnogim vidovima prihoda, uključujući prihode od privatizacije. Takve reforme su vrijedne same po sebi, ali su također i jedan od zahtjeva za približavanje EU.

Državne nadležnosti

Reforme bi trebale osigurati da BiH država ima ovlasti i kapacitete potrebne da ostvari zahtjeve svojih građana kao i EU integracija i drugih međunarodnih obveza. Državi se mora dati kapacitet da se nosi sa procesom EU integracija kroz ustavne i zakonske mehanizme. Konkretno, država bi trebala imati ustavnu nadležnost i zakonsku supremaciju nad svim drugim nivoima vlasti u pregovorima sa EU, uz ovlasti da implementira sporazume koji nastanu kao rezultat tih pregovora.

Hijerarhija zakonodavnih, izvršnih i provedbenih nadležnosti između države i entiteta bi trebala biti jasno definirana. Postojeća distribucija nadležnosti bi trebala biti revidirana da bi se razjasnile i razdvojile nadležnosti države od nadležnosti entiteta te se time umanjila međuovisnost između različitih nivoa vlasti i potreba za vertikalnom koordinacijom. U slučajevima gdje se suradnja zahtjeva i gdje se nadležnosti ne mogu razdvojiti, trebali bi se definirati provedbeni mehanizmi te uspostaviti zajednička tijela koja bi omogućila suradnju.

U slučajevima gdje država ima nadležnost, njena nadmoć nad drugim nivoima vlasti je osigurana Ustavom. Njena supremacija bi trebala biti osigurana ili putem vrhovnog suda ili u potpunosti funkcionalnog Ustavnog suda. U skladu sa autoritetom koji je Ustavni sud dobio postojećim Ustavom, bilo koje od ovih tijela bi moglo biti ovlašteno da donese konačnu presudu u sporovima između različitih nivoa vlasti.

Učesnici sastanka su ponovili ranije preporuke koje su dala međunarodna tijela da se entitetsko glasanje ograniči te da bude primjenljivo jedino na nadležnosti koje su podijeljene između entiteta i države. Slično tomu, ustavne odredbe koje omogućuju stavljanje vetoa na zakone od "vitalnog nacionalnog interesa", koji trenutno nisu precizno definirani te su predmet široke interpretacije, bi trebale biti ograničene u svojoj primjeni na pitanja koja su zaista od vitalnog interesa te se usmjeriti na iznalaženje riješenja putem presude Ustavnog suda ili nekog sličnog zakonskog tijela.

Zaključak

Bosna i Hercegovina ima prednosti i mogućnosti koje mnoge zemlje sa sličnim problemima nemaju: okružena je demokratskom Europom i ima dobre izglede za članstvo u EU To predstavlja svjetlo na kraju tunela za građane BiH koji su čitavu jednu generaciju izolirani od glavnih europskih tokova. Izglednost članstva u EU daje domaćim i stranim akterima posvećenim uspostavljanju funkcionalne BiH prednost i sredstva za postizanje tog cilja. EU i Sjedinjene američke države bi trebale obnoviti svoju predanost u pružanju pomoći građanima BiH ka postizanju funkcionalne demokratije koja će služiti svim svojim građanima.

Lista učesnika

Svi dolje navedeni učesnici odobravaju opću ideju dokumenta ali ne nužno i svaku od njegovih pojedinačnih preporuka.

Diego Abente, Međunarodni forum za demokratske studije Kurt Bassuener, Vijeće za politiku demokratizacije Larry Diamond, Univerzitet Stanford Nida Gelazis, Međunarodni centar za naučnike „Woodrow Wilson“ Carl Gershman, Nacionalna fondacija za demokratiju Barbara Haig, Nacionalna fondacija za demokratiju Ivana Howard, Nacionalna fondacija za demokratiju Lise Morjé Howard, Univerzitet Georgetown James C. O’Brien, Grupa Albright Stonebridge Paula M. Pickering, Koledž William i Mary Marc F. Plattner, Međunarodni forum za demokratske studije Benjamin Reilly, Univerzitet Johns Hopkins Andrew Reynolds, Univerzitet Sjeverna Karolina, Chapel Hill Denisa Sarajlić-Maglić, Vanjskopolitička inicijativa BH