Zašto se u pregovorima za izborni zakon zaboravlja Ustav FBiH, ali i tumačenje OHR-a
Presuda Ustavnog suda BiH u slučaju "Ljubić", uprkos tome što je dala zamaha HDZ-ovom strateškom cilju da ovlada Domom naroda FBiH, bila je tek prvi korak, nedovoljan da u praksi ispuni takva očekivanja.
Podsjećamo, presudom je odlučeno da članovi Izbornog zakona koji određuju da svaki kanton delegira po jednog Srbina, Bošnjaka i Hrvata nisu ustavni, jer je ta odredba u suprotnosti s Ustavom Federacije BiH, u kojem stoji slična odredba, ali uslovna, a ne apsolutna. Prema Ustavu po jedan Srbin, Bošnjak i Hrvat iz svakog kantona mogu biti delegirani u Dom naroda FBiH samo ako su izabrani u kantonalne skupštine ( uslovni princip 1/1/1).
Samo obrazloženje presude, suprotstavljajući se stavovima Venecijanske komisije i OHR-a, išlo je i dalje tvrdeći da Dom naroda FBiH predstavlja konstitutivne narode, ali ne i kantone, također da u Dom naroda FBiH trebaju biti delegirani legitimni predstavnici Hrvata, Bošnjaka i Srba, koji većinski u kantonalnim skupštinama trebaju biti izabrani voljom svoje etničke zajednice, time otvarajući niz pitanja.
Tim povodom, Borjana Krišto je 2018. godine, a uoči izbora te godine, uputila apelaciju Ustavnom sudu BiH tražeći brisanje člana u Ustavu FBiH, koji se odnosi na uslovni princip 1/1/1, baš na osnovu obrazloženja iz presude "Ljubić". Međutim, Ustavni sud FBiH zatražio je pravno mišljenje od OHR-a, čiji pravni tim je iste godine uputio podnesak sudu gdje je detaljno obrazložio svoj stav. Vjerovatno dobivši informaciju da takav zahtjev neće biti usvojen, Krišto je povukla apelaciju i ostavila prostor HDZ-u da na bazi obrazloženja iz presude "Ljubić" svoj strateški cilj drži "živim".
Nekoliko godina unaprijed ušli smo u fazu koja traje i dan danas, pregovora o izbornoj reformi, u kojima HDZ zahtijeva reformu na bazi obrazloženja presude "Ljubić", koja pravno nije obavezujuća, ali stavlja prostor HDZ-u da vrši politički pritisak i ispostavlja zahtjeve, s obzirom na mehanizme blokade koje ima na različitim nivoima vlasti.
S tim u vezi važno je podsjetiti na pravno tumačenje OHR-a pozicije Doma naroda FBiH, odnosno podnesak Ustavnom sudu BiH na apelaciju Krišto iz 2018. godine. Stav OHR-a potpuno odbacuje argumentaciju koja stoji u obrazloženju presude "Ljubić", a na koju se poziva Krišto, odnosno predstavnici HDZ-a.
Pravni tim OHR-a je istakao da Ustav Federacije Bosne i Hercegovine kojim se određuje način popunjavanja Doma naroda Federacije BiH navodi pet načela po kojima se biraju delegati.
-
Članove Doma naroda FBiH biraju kantonalne skupštine iz reda njihovih članova;
-
Dom naroda FBiH sastavljen je na paritetnom osnovu tako da svaki od konstitutivnih naroda ima po 17 delegata a Ostali imaju 7 delegata;
-
Broj delegata koje bira neki kanton srazmjeran je broju njegovog stanovništva;
-
Delegati koje bira svaki od konstitutivnih naroda u nekom kantonu odražavaju nacionalnu strukturu stanovništva u tom kantonu;
-
Najmanje po jedan predstavnik iz svakog konstitutivnog naroda bira se iz svakog kantona koji ima takve zastupnike u svom zakonodavnom tijelu.
Visoki predstavnik ističe da svako od ovih načela ima vlastito obrazloženje, a kada se primijene zajedno, odražavaju činjenicu da Dom naroda FBiH kombinuje zastupljenost konstitutivnih naroda (i zastupljenost Ostalih) i teritorijalnu zastupljenost kantona.
"Ova načela istovjetno su rangirana i moraju se tumačiti kao koherentna cjelina i primjenjivati istodobno. Striktna primjena samo jednog od ovih načela, odnosno davanje prednosti jednom u odnosu na druga načela, dovela bi do kršenja ostalih načela ili bi ih učinila nedjelotvornim. Kao očigledan primjer, striktna primjena načela prema kojem predstavljanje kantona u Domu naroda FBiH treba da bude srazmjerno broju njihovog stanovništva, i načela prema kojem delegati koje bira svaki kanton treba da predstavljaju konstitutivne narode srazmjerno brojnosti njihovog stanovništva u tom kantonu, neizbježno bi obavezivala na odstupanje od principa jednake zastupljenosti konstitutivnih naroda u Domu naroda FBiH", navodi se u podnesku.
Pravni tim OHR-a smatra da princip po kojem najmanje jedan predstavnik konstitutivnog naroda treba da bude izabran iz svakog kantona u kojem postoji takav predstavnik u Kantonalnoj skupštini koji odstupa od striktne proporcionalnosti, nego do tog odstupanja dovodi i sama potreba da se osigura paritet između konstitutivnih naroda čija brojnost stanovništva u velikoj mjeri varira.
"Drugim riječima, jasno je da načelo 'najmanje jedan predstavnik po konstitutivnom narodu i kantonu, ukoliko je to moguće' dovodi do prekomjerne zastupljenosti konstitutivnih naroda u pojedinim kantonima na štetu drugih. Na isti način, načelo pariteta između konstitutivnih naroda također dovodi do odstupanja u pogledu zastupljenosti na način da osigurava da, pri izboru delegata u Dom naroda FBiH, glas jednog Hrvata ima veću težinu nego glas jednog Bošnjaka, a manju težinu od glasa jednog Srbina", stoji u nastavku mišljenja OHR-a.
Međutim, ističe OHR, pet načela ilustrira jasnu namjeru donosilaca da se ne remeti načelo organizacije FBiH i njenih organa vlasti kako na osnovu teritorijalnih tako i na osnovu etničkih aspekata.
"Ovakav hibridni karakter manifestira se upravo u sastavu Doma naroda FBiH i izboru njegovih članova na osnovu činjenice da zastupljenost svakog kantona mora biti proporcionalna broju njegovog stanovništva. Prilikom raspodjele mandata kantonima i konstitutivnim narodima, mandati se prvo raspodjeljuju na kantone pa potom na konstitutivne narode u svakom kantonu, uz poštivanje načela minimalne zastupljenosti konstitutivnih naroda. Zastupljenost kantona se također postiže putem principa prema kojem kantonalne skupštine biraju delegate iz reda svojih članova", ističu u OHR-u.
Zanimljivo je da OHR odbacuje stav Ustavnog suda iznesen u obrazloženju presude "Ljubić" da Dom naroda predstavlja samo kostitutivne narode, a ne i kantone.
"Ovakva kombinacija etničkih i teritorijalnih elemenata se također ogleda i u ostalim odredbama Ustava FBiH. Radi ilustracije, članom V.1.3. Ustava FBiH kantonima se omogućava uspostava Vijeća kantona kako bi koordinirali aktivnosti u vezi s pitanjima od zajedničkog interesa za njihove zajednice i radi obavještavanja svojih predstavnika u Domu naroda. Ovim se jasno ilustrira veza između članova Doma naroda i Kantona iz kojeg se oni biraju i suprotstavlja se tumačenju da je isključivi cilj Doma naroda da predstavlja konstitutivne narode", navodi se.
U nastavku se napominje da su se uoči potpisivanja "Sporazuma iz Mrakovice" iz 2002. godine, kojim je dogovoreno formiranje Vijeće naroda u Republici Srpskoj i formiran srpski klub u Domu naroda FBiH, pojedine političke stranke zagovarale apsolutnu simetriju između institucija u Federaciji BiH i Republici Srpskoj.
"Upravo je potreba da se osigura zastupljenost kantona, kao i potreba da kantoni i dalje budu ključni element aranžmana podjele vlasti, dogovorenog u Washingtonskom sporazumu, to što je dovelo do usvajanja različitih rješenja za Federaciju BiH i za Republiku Srpsku. Uspostava Vijeća naroda s mandatom ograničenim na pitanja od vitalnog nacionalnog interesa odražava činjenicu da se teritorijalna zastupljenost nije smatrala problematičnom u centraliziranoj strukturi Republike Srpske kao što se smatrala u Federaciji. Shodno tome, priznavanje da Dom naroda FBiH nema drugu svrhu osim svrhe da predstavlja konstitutivne narode dovelo bi do zaključka da bi njegov mandat trebao biti znatno ograničen ili da kantoni više ne bi trebali igrati ulogu pri biranju delegata u Dom naroda FBiH", navodi se.
Najvažnije od svega, kako tumači OHR, zaključci Suda u slučaju "Ljubić" u vezi sa spornim odredbama Izbornog zakona ne mogu se primjeniti na uslovni princip 1/1/1 u Ustavu FBiH, jer Ustavni sud ni Božo Ljubić nisu osporili niti doveli u pitanje ustavnost ove odredbe Ustava FBiH, već upravo suprotno, pozvali su se na nju.
