Neodgovarajuće garancije za višemilionske javne nabavke institucija BiH
Tijela javnog sektora, radi obavljanja svakodnevnih zadataka, koriste različite vrste robe, usluga i radova. S obzirom na to da se nabavke za potrebe javnog sektora finansiraju uglavnom novcem poreskih obveznika, taj novac mora biti trošen na racionalan, ekonomičan i transparentan način. Da bi se omogućilo racionalno, ekonomično i transparentno trošenje javnih sredstava, uspostavljen je sistem javnih nabavki.
O značaju javnih nabavki u BiH svjedoči i činjenica da institucije BiH godišnje izdvajaju blizu 15 posto budžeta za nabavku robe, usluga i radova neophodnih za obavljanje zadataka koji su im povjereni. Zvanični podaci Agencije za javne nabavke BiH govore da su izdavanja za javne nabavke 2014. godine iznosila 168 miliona KM, 2015. godine 115 miliona KM, a 2016. godine čak 152 miliona KM.
S obzirom na važnost teme javnih nabavki Ured za reviziju institucija BiH izradio je Izvještaj revizije učinka upravljanja procesom realizacije ugovora o javnim nabavkama u institucijama BiH. Cilj revizije bio je ispitati da li su Vijeće ministara BiH i institucije BiH u periodu od 2014. do 2018. godine preduzimali potrebne mjere kako bi osigurali efikasno izvršenje ugovora o javnim nabavkama te, u skladu s nalazima revizije, dati preporuke koje treba da doprinesu unapređenju sistema javnih nabavki u BiH.
Za uzorak su izabrane sljedeće institucije: Uprava za indirektno oporezivanje, Granična policija, Služba za zajedničke poslove institucija BiH, Ministarstvo komunikacija i prometa BiH, Agencija za školovanje i stručno usavršavanje kadrova, Regulatorna agencija za komunikacije i Uprava BiH za zaštitu zdravlja bilja.
U nalazu revizije navedeno je da nedostatak transparentnih sistema praćenja realizacije ugovora i sistema nadzora/kontrole u BiH, koji će osigurati pouzdane informacije o realizaciji ugovora, ima niz negativnih posljedica, poput povećanog rizika od korupcije, odstupanja od ugovornih obaveza tokom realizacije ugovora, kao i kršenja Zakona o javnim nabavkama.
"Sve navedeno u konačnici se može negativno reflektirati na budžet institucija i dovesti do obesmišljavanja cijelog procesa javnih nabava, jer se dovodi u pitanje da li su institucije dobile najbolju vrijednost za novac i da li su osigurale ravnopravan tretman svih ponuđača. Odsustvo potpunih i pouzdanih informacija o realizaciji ugovora otežava i provođenje analiza/evaluacija koje bi trebale da doprinesu unapređenju cjelokupnog sistema javnih nabavki", piše u izvještaju.
Analiza je pokazala da odgovarajući sistem praćenja realizacije ugovora o javnim nabavkama nije uspostavljen na nivou institucija BiH. Ne postoje ni pouzdane evidencije koje bi na jednom mjestu osigurale transparentan uvid u zaključene ugovore u institucijama BiH, izvještaje o realizaciji ugovora koji sadrže podatke o finansijskim i količinskim realizacijama, podatke o ispunjenju ostalih elemenata ugovora poput rokova isporuke, garancija, kao i svih drugih elemenata ugovora koji su relevantni za izvršenje ugovora, a posebno onih koji su bili odlučujući za izbor najpovoljnijeg ponuđača.
Revizori navode da portal e-Nabavke ne omogućava uvid u sadržaj zaključenih ugovora i ne pruža informacije o realizaciji ugovora, a takđer ne pruža ni pouzdane informacije o vrijednosti zaključenih ugovora.
"Naime, prilikom analize zaključenih ugovora/OS iz 7 institucija iz uzorka, konstatovana su znatna odstupanja kod objave ugovora zaključenih na osnovu OS, što je prikazano u narednoj tabeli", navodi se u izvještaju.
Od ukupno 29 pregledanih OS, u 20 njih, čija ukupna vrijednost prelazi 2,8 miliona KM, se ne zaključuju pojedinačni ugovori u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, odnosno pojedinačni ugovori se nikako ne zaključuju, zaključuju ali se realizuju djelimično i zaključuju se radi zadovoljavanja forme, ali sama realizacija se ne odvija u skladu s istim.
"Realizacijom OS bez zaključivanja ugovora institucije se izlažu riziku pravne nesigurnosti u odnosu s dobavljačima s kojima je zaključen OS, odnosno riziku da prilikom realizacije ugovora ne dobiju robu, radove i usluge u skladu s ugovorenim uslovima", navode revizori.
Također, kod 11 od 35 testiranih ugovora konstatovano je da su institucije zaključivale ugovore umjesto okvirnih sporazuma. Naime, radi se o ugovorima o nabavci robe i usluga gdje se nisu mogle utvrditi tačne količine tako da je realizacija ovih ugovora bila djelomična, što je u suprotnosti s podzakonskim propisima o javnim nabavkama prema kojim nabavljena količina ne može biti manja ili veća od ugovorene količine. Ured za reviziju upozorava da se zaključivanjem ugovora umjesto OS institucije BiH također izlažu pravnom riziku sklapanja ugovora suprotno propisima.
"Tokom studije je konstatovan i slučaj dodatne nabavke robe ne primjenjujući proceduru propisanu Zakonom o javnim nabavkama. Naime, utvrđeno je da je Granična policija BiH nabavljala dodatne količine policijskih uniformi na način da je zaključivala protokole o sporazumnom poravnanju potraživanja, kojim prihvata da dobavljač umjesto plaćanja penala po osnovu kašnjenja isporuke dostavi dodatne količine policijske uniforme u iznosu od 26.685,98 KM i 39.981,95 KM. Obračunati penali trebalo je da budu dio javnih sredstava, a trošenje istih za nabavku policijske uniforme trebalo je da se izvrši na način kako to propisuje Zakon o javnim nabavkama. Granična policija, postupajući na ovaj način, onemogućila je ostalim ponuđačima koji se bave predmetnom nabavkom učešće u nabavci i time ih stavila u neravnopravan položaj. Osim toga, zbog neprovođenja procedure javne nabavke nije potvrđeno da je osigurana najbolja vrijednost za novac", piše u izvještaju.
U 18 od 64 revidirana ugovora, čija ukupna vrijednost prelazi 5 miliona KM, nisu ispoštovane sve ugovorene obaveze od dobavljača ili se nisu mogle utvrditi sve činjenice vezane za realizaciju ugovora.
Revizori navode da su činjenice koje se nisu mogle utvrditi na osnovu dostupne dokumentacije vezane za poštivanje rokova isporuke, dostavljanje garancija za dobro izvršenje posla, kao i dokaze o poštivanju ugovorenih visina provizije za usluge. Kako kažu, slučajevi u kojima se nisu mogle pouzdano utvrditi sve činjenice su posljedica nedostatka hronološkog dokumentovanja svih preduzetih radnji na jednom mjestu.
"Činjenice vezane za garancije za uredno izvršenje ugovora se nisu mogle utvrditi u osam slučajeva (GP, MKP i UINO) i ukupna vrijednost takvih ugovora/OS iznosi 2.064.301,97 KM. Slučajevi u kojima se nisu mogle utvrditi sve činjenice vezane za garanciju odnose se na nepostojanje dokaza o dostavljanju garancije i nepostojanje dokaza kada je ista dostavljena. Također, u pet slučajeva (GP, UINO i AŠSUK) je utvrđeno da garancija nije dostavljena na način kako je to traženo tenderskom dokumentacijom i ugovorom/OS, a ukupna vrijednost takvih ugovora/OS iznosi 283.678,90 KM", piše u izvještaju.
Nedostavljanjem garancije za uredno izvršenje ugovora na način kako je to traženo tenderskom dokumentacijom i ugovorom, zaključeni ugovor se smatra apsolutno ništavnim i prijedlog ugovora se dostavlja onome ponuđaču čija je ponuda po rang-listi sljedeća. Iako su utvrđeni slučajevi u kojima garancija za uredno izvršenje ugovora nije dostavljena na odgovarajući način, ugovori nisu poništeni.
U tri slučaja realizacije ugovora/OS (dva slučaja u AŠSUK i jedan u MKP) čija vrijednost je preko 65.000 KM nisu se mogle utvrditi činjenice vezane za poštivanje ugovorenih rokova isporuke. U ovim slučajevima ne postoje pisani tragovi (mail, faks ili dostavnica) na osnovu kojih bi se moglo utvrditi da li su dobavljači poštovali ugovorene rokove isporuke.
Činjenice vezane za visine ugovorenih usluga se nisu mogle utvrditi u RAK-u u tri slučaja realizacije ugovora/OS čija je ukupna ugovorena vrijednost preko 95.000 KM. Naime, u ugovoru o nabavci avionskih karata isporučioci su bili u obavezi da dostave i elektronske karte iz sistema za nabavku karata na osnovu kojih bi se vršila provjera da li se isporučilac karata pridržava ugovorene visine provizije, što je i bio jedan od uslova u procesu nadmetanja dobavljača na osnovu čega je dobavljač i izabran u postupku nabavke.
"Međutim, tokom realizacije ugovora nisu osigurani dokazi na osnovu kojih bi se moglo provjeriti da li se dobavljač pridržava ugovorene visine provizije. Također, tokom realizacije dva ugovora o servisiranju vozila u RAK definisana je obaveza servisera da prilikom ugradnje dijelova obračunava cijene koje mogu biti maksimalno 10 posto više od tržišnog prosjeka. Ipak, na osnovu dostupne dokumentacije u RAK nisu se mogle utvrditi činjenice vezane za poštivanje ovog uslova tokom realizacije ugovora", navode revizori.
U zaključku revizije navedeno je da institucije BiH nisu osigurale efikasno upravljanje procesom realizacije ugovora o javnim nabavkama. Na nivou institucija BiH nije uspostavljen transparentan i pouzdan sistem praćenja i kontrole realizacije ugovora. Osim toga, VM BiH i institucije BH ne prepoznaju realizaciju ugovora o javnim nabavkama kao bitnu fazu u procesu javnih nabavki koju je potrebno urediti kako bi se osiguralo efikasno upravljanje realizacijom ugovora.
"U takvim okolnostima, realizacija ugovora o javnim nabavkama se odvija stihijski, usljed čega dolazi do brojnih odstupanja, što ukazuje na odsustvo transparentnog praćenja i kontrole procesa realizacije ugovora. Postojeći sistemi praćenja su fragmentirani i ne nude kompletne i pouzdane informacije o realizaciji ugovora. Na ovaj način dolazi do obesmišljavnja cjelokupnog sistema javnih nabavki jer svi rezultati ostvareni tokom faze planiranja, provođenja postupka, do sklapanja ugovora su obesmišljeni ukoliko se u konačnici ne osigura dosljedna realizacija ugovora bez dodatnih troškova, uz pružanje javnosti na uvid pouzdanih podataka o realizaciji ugovora", piše u zaključku.
Rezultat ovakvog stanja je više od 85 posto ispitanih ugovora kod kojih je tokom realizacije došlo do odstupanja od odredbi Zakona o javnim nabavkama, nepoštivanja ugovorenih obaveza i/ili nemogućnosti utvrđivanja svih činjenica vezanih za realizaciju ugovora.
"Navedeno može da ima dalekosežne posljedice, kako na budžet tako i na cjelokupnu privredu iz razloga što bilo kakva odstupanja u fazi realizacije ugovora o javnim nabavkama dovode u neravnopravan položaj dobavljače koji su se nadmetali za ugovor, čime se ugrožava princip fer i poštenih uslova poslovanja. Narušavajući ovaj princip institucije istovremeno umanjuju mogućnost da nabave robu i usluge po najpovoljnijim uslovima i osiguraju najbolju vrijednost za uloženi novac", zaključuju revizori.
Kompletan izvještaj Ureda za reviziju institucija Bosne i Hercegovine pročitajte ovdje.
New York Times piše o namještaju iz Konjica: Spoj stogodišnje tradicije i modernog dizajna
